摘要

近期，2022年财政审计工作报告发布，与以往有何不同、透露了哪些宏观线索？本文系统梳理，可供参考。

一问：为什么关注审计工作报告？有助于了解财政政策落地情况及后续财政收支可能受到的影响

(资料图)

审计工作报告是对上一年度中央、部委及地方财政政策等执行情况出具的审计意见，有助于市场了解财政政策落地情况及后续财政收支可能受到的影响。通常来说，审计署于每年6月下旬向全国人大常委会报告上年审计工作报告，并向社会、中央和有关部门等通报审计情况和审计结果，且于年底披露相关审计问题整改情况报告。

审计工作报告主要包括对财政预算管理，资金项目落实和防风险等方面审计意见。财政管理和执行方面，审计聚焦中央预算编制、转移支付下达、资金项目落实等；同时，金融和企业风险也是审计重点，2017-2019年审计报告均披露信贷违规操作、不良贷款等问题，推动有关部门出台系列整改措施。

地方财政收支承压下，疫后审计工作增加对地方财政预算管理、专项债资金管理使用、国有资产管理等方面的审计。作为地方稳增长的重要补充资金，专项债发行和使用情况为2020年以来财政审计的重点领域之一，审计工作报告连续三年持续披露地方专项债管理及使用问题，推动地方持续完善专项债管理制度.

二问：本次审计报告与过往有何不同？地方财政预算管理问题凸显，多地涉及虚增收入、新增隐债等

相较过往，2022年地方专项债违规使用规模增长、涉及地区更多，税收政策未有效落实规模增加。2022年审计报告披露地方违规使用专项债资金约470亿元、高于2021年的136亿元，涉及违规挪用地区达47个、较2021年的10个地区明显增多；大规模留抵退税下，减税降费政策落实有误、执法不严等资金规模也较过去两年有所增长。

地方专项债管理问题在地方财政审计报告中亦有体现。2021年各地审计工作报告披露，专项债管理中存在的问题主要有项目申报不规范、准备不充分，超进度支付工程款，挪用挤占、扩大使用范围及项目难以运营或运营效果不佳等四类问题；其中，项目准备不充分、挤占挪用等问题较为普遍，近三分之一省市专项债管理存在该问题。

2022年地方财政收支压力加剧下，审计工作报告指出部分地区存在违规组织返还财政收入、新增隐债、财政暂付款等问题。2022年70个地区通过“自买自卖”、虚构土地交易等虚增财政收入约861亿元，近七成为基层地区；49个地区仍违规新增隐债415亿元，54个地区存在未清理的财政暂付款、且余额增加至1481亿元。

三问：审计报告背后的宏观线索？地方财政与债务问题或掣肘稳增长落地，资金端增量政策仍需追踪

2023年初以来，审计报告中提及的地方财政预算管理等问题仍存，央、地已采取多举措化解。2023年，中央进一步加大转移支付力度，对地方转移支付总规模超10万亿，可比口径增长7.9%，对基层财政支持或进一步提升；地方层面，多地开展财政暂付款清理工作，部分债务风险较大地区亦借助银行、AMC等金融机构支持，发行特殊再融资券及盘活存量资金资产等多种方式推进债务化解工作。

地方财政问题是掣肘年初稳增长的重要因素之一。2023年上半年稳增长呈“使用慢”、“落地慢”现象；专项债发行规模占提前批额度比重为105%，慢于 2022年同期；石油沥青开工率也自二季度起走弱，或指向基建落地较慢；稳增长资金发行和落地较慢，一方面或缘于高质量项目储备不足；另一方面，项目资本金缺位或拖累专项债落地。

缓解稳增长掣肘，项目端已在加力，后续或需重点关注资金端增量政策。近期，稳增长项目加码，5月发改委项目核准提速，各地基建类重大项目批复规模亦高于2022年同期。资金端政策仍需紧密跟踪，政策性开发性金融工具或能有效带动稳增长资金落地；2022的7399亿元政策性开发性金融工具与财政资金或共同带动5倍以上配套融资。

风险提示

政策效果不及预期、 数据统计误差或遗漏 。

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报告正文

一问：为什么关注财政审计报告？

审计工作报告（全称中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告）是对上一年度中央、部委及地方财政政策等执行情况出具的审计意见，有助于市场了解财政政策落地情况及后续财政收支可能受到的影响。通常来说，审计署于每年6月下旬向全国人大常委会报告上年审计工作报告，并向社会、中央和有关部门等通报审计情况和审计结果，且于年底披露相关审计问题整改情况报告

审计工作报告主要包括对中央财政预算执行，重点金项目落实和防范化解风险等方面的审计意见。在财政管理及执行方面，审计署重点对中央预算编制和分配管理、转移支付下达，以及各部门资产管理、“紧日子”落实等情况进行审计；重大政策举措落实方面，如“三大攻坚战”、税收优惠减免等亦是重点审计领域。同时，审计报告对金融和企业等主体防风险审计也较为重视，2017-2019年，审计报告持续披露了银行信贷违规操作、不良贷款率等问题，推动有关部门出台系列整改措施。

2020年以来，地方财政收支紧平衡、稳增长承压下，财政审计对稳增长、防风险、保民生等方面的重视度提升，新增对地方财政预算管理、专项债及重大项目落地、国有资产管理等方面的审计。作为地方稳增长的重要补充资金，专项债发行和使用情况为2020年以来财政审计工作的重点领域之一，审计工作报告连续三年持续披露地方专项债管理及使用问题，推动地方持续完善专项债管理制度。

二问：本次报告与过往有何不同？

相较过往，2022年地方专项债违规使用规模增长、涉及地区更多，税收政策未有效落实规模增加。本次审计报告指出地方违规使用专项债资金约470亿元、高于2021年的136亿元，涉及违规挪用地区达47个、较2021年的10个地区明显增多。同时，留抵退税政策加力下，税收优惠与征管问题也是审计重点，其中减税降费政策落实有误、执法不严等问题的涉及资金规模分别约515亿元、330亿元，均较过去两年有所增长；人为调节、延压入库财政资金规模较2020、2021年降低，或因2022年地方财政收入下滑。

地方专项债管理问题在地方财政审计报告中亦有体现的。各地财政审计报告显示，专项债问题被提及比例由2019年的68%上升至2021年的90%左右；审计建议中提及防范风险、加强债务管理的比例也由2019年的29%提升至2021年的65%。据2021年各地审计工作报告披露，专项债管理中存在的问题主要有，项目申报不规范、准备不充分，超进度支付工程款，挪用挤占、扩大使用范围，及项目难以运营或运营效果不佳等四类问题；其中，项目准备不充分、挤占挪用等问题较为普遍，近三分之一省市专项债管理存在该问题。（详见《地方审计报告，透露的信息？》）

2022年地方财政收支压力加剧下，审计工作报告首次提及地方违规组织返还财政收入、新增隐债、财政暂付款等问题。2022年地方广义财政收入同比下滑11%，广义财政支出同比增长2.6%，财政收支增速明显背离。在此情况下，部分地区通过违规组织返还财政收入、新增隐债、利用财政暂付款科目等方式规避预算管理。2022年审计工作报告披露，70地区通过“自买自卖”国有资产、虚构土地交易等方式虚增财政收入约861亿元，其中近七成为基层地区；49个地区仍违规新增隐债415亿元，54个地区存在未清理的财政暂付款、且余额增加至1481亿元。

此外，稳就业承压下，本次对民生政策落实的审计工作重点审查稳就业资金落实情况。重点民生政策落实情况是审计工作报告的重要组成部分；2020年和2021年，审计报告重点对医保资金、基层“三保”经费、困难群众补助资金等民生政策落实情况均有审计；2022年，稳就业资金被置于审计首位，报告指出19个地区近10亿元稳就业资金存在滞留截留问题，稳岗补贴、职业培训、失业补助等资金存在骗取现象。

三问：审计报告背后的宏观线索？

2022年财政审计报告披露的地方财政问题并非特例，2023年初以来，部分地区财政收支与债务压力依旧承压。2023年一季度地方财政支出对中央转移支付依赖程度加深、自给率下降0.6个百分点，18个地区财政自给率较2022年同期进一步下滑；地方政府性基金收入延续低迷，前5月地方政府性基金收入同比下滑16.7%，土地出让收入拖累明显、占政府性基金收入比例降低至87%。此外，地方债务压力仍存，部分地区2022年专项债付息占其本级政府性基金收入比例已近50%，年初地方政府性基金收入依旧低迷的情况下，地方专项债付息压力或进一步抬升；且2023年地方城投债到期规模达3.9万亿元、较2022年增长2400亿元，部分地区城投债到期规模明显攀升。

2023年初以来，审计报告中提及的地方财政预算管理等问题仍存，央、地已采取多举措化解。2023年中央进一步加大转移支付力度，对地方转移支付总规模超10万亿，可比口径下增长7.9%；且根据过往经验，转移支付中直达资金占比持续增加、2022年达40%，转移支付规模增长下，其对基层财政的支持力度或进一步提升。地方层面，年初以来，多地出台正式文件，开展财政暂付款清理工作；同时，部分债务风险较大地区多举措推进债务化解工作，包括借助银行、AMC等金融机构支持、发行特殊再融资券、盘活存量资金资产等方式。

地方财政问题是掣肘年初稳增长发力的重要因素之一。2023年上半年稳增长呈“使用慢”、“落地慢”现象；从专项债发行角度看，2023年上半年专项债发行规模约2.3万亿元，占提前批额度比重为105%，慢于 2022年同期进度；同时，石油沥青开工率也自二季度起走弱，或指向基建资金落地较慢。稳增长资金发行和落地较慢，一方面或缘于相关项目储备不足、质量不佳，使得对应专项债难以发行；另一方面，近年非专项债的项目资金占项目投资的平均比例约占50%，指向专项债使用很大程度受到地方财政掣肘、而非互补，地方财政低迷、项目资本金缺位或导致专项债难以落地使用。（详见《什么掣肘了稳增长？》）

为了缓解稳增长掣肘，当前政策已从项目端加力，后续或需重点关注资金端如“准财政”等增量政策。近期，稳增长项目端已有加码，5月发改委项目核准明显提速，当月核准项目投资规模达2888亿元、高于过往同期水平，各地基建类重大项目批复规模达2900亿元、高于2022年同期。资金端政策仍需紧密跟踪，过往经验显示，项目资本金缺位下，政策性开发性金融工具或能有效推动稳增长资金落地；2022年投放的7399亿元政策性开发性金融工具与财政资金一起至少带动5倍配套融资，部分地区投资杠杆率甚至可超10倍。

经过研究，我们发现：

(1) 审计工作报告是对上一年度中央、部委及地方财政政策等执行情况出具的审计意见，有助于了解政策落地情况及后续财政收支可能受到的影响。地方财政收支承压下，疫后、审计工作增加对地方财政预算、专项债及重大项目落地、国有资产管理等方面的审计。

(2) 相较过往，2022年地方专项债违规使用规模增长、涉及地区更多，税收政策未有效落实规模增加；部分地区存在违规组织返还财政收入、新增隐债、财政暂付款等问题；同时，大规模留抵退税政策实施下，税收政策落实不全面规模较过去两年亦有所增长

(3) 2023年初以来，审计工作报告中提及的地方财政预算管理等问题仍存，也是掣肘年初稳增长发力的重要因素之一。推动稳增长落地见效，项目端已在加力，后续或需关注资金端增量政策，政策性开发性金融工具或能有效带动稳增长资金落地。

风险提示

1、政策效果不及预期。地方土地财政、债务压力等拖累稳增长需求释放。

2、数据统计误差或遗漏。一些数据指标，可能存在统计或者处理方法上的误差和偏误；部分数据结果也可能受到样本范围、统计口径等影响。

+报告信息

证券研究报告：《财政审计报告，背后的宏观线索？》

对外发布时间：2023年07月05日

报告发布机构：国金证券股份有限公司

赵伟 杨飞 侯倩楠

本文源自：券商研报精选